Rivista dell'Università in Movimento
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Note su una riforma debole
Sapere / Potere - Analisi
Giuseppe Caputo    16.05.10

noteriformadeboleUna riforma debole

Nell’Ottobre 2009, dopo lunga gestazione e numerosi annunci, il ministro Gelmini ha presentato il disegno di legge «in materia di organizzazione e qualità del sistema universitario, di personale accademico e di diritto allo studio», che per l’ampiezza dei temi trattati costituisce uno dei provvedimenti sull’università di maggiore impatto della storia repubblicana. La protesta dell’autunno 2008 relativa ai tagli apportati dalla legge 133 lasciava preludere ad una clima d’opposizione al DDL che invece è mancato. C’è dunque da chiedersi quale sia la natura del DDL e come esso sia riuscito a disinnescare le proteste degli studenti, le critiche dei docenti, della stampa indipendente e dell’intero establishment accademico.

In via preliminare bisogna ancora sottolineare che l’estensore del testo ha correttamente scelto di non dare a questa legge il nome di «riforma dell’università», preferendo la più generica formula di «provvedimento in materia di organizzazione del sistema universitario». La volontà di mantenere fin dal livello terminologico un basso profilo nasce probabilmente dalla constatazione storica che i progetti di riforma dell’università in Italia non hanno mai avuto grande fortuna. Come osservato da Ricuperati, infatti,  in Italia le riforme universitarie sono difficili, lunghe e soprattutto praticabili solo a condizione che il potere politico detenga una forte autorità non solo come esecutivo, ma anche presso l'opinione pubblica. Per questa ragione, sempre secondo lo studioso, i momenti riformatori autentici sono stati pochi e caratterizzati da deleghe di potere difficilmente accumulabili. Il che spiegherebbe la scelta odierna di evitare una riforma globale per assumere piuttosto un approccio riformista consapevolmente (e vittoriosamente?) “debole”. E difatti al DDL mancano alcune caratteristiche fondamentali che un grande progetto di riforma dovrebbe avere. In particolare:

  1.  Non è previsto uno stanziamento adeguato di risorse economiche che faccia fronte alle storiche carenze strutturali degli atenei italiani.
  2.  La legge non riguarda il sistema universitario nel suo complesso, ma solo le università statali. Quando invece sarebbe necessario creare un nuovo assetto anche per le università non statali e per le università telematiche al fine di costruire un sistema di istruzione più armonico e omogeneo.
  3.  Nel DDL mancano norme innovative di grande respiro. Mancano le grande direttrici, sostituite invece da un reticolo di provvedimenti, anche estremamente specifici, che nel complesso ripercorrono idee già proposte in passato. (Si veda a titolo di esempio l’attribuzione delle funzioni didattiche ai dipartimenti e la valutazione del merito dei docenti già contenute nel DDL 612 bocciato alla camera nel 1971).
  4.  Il DDL non immagina un’università del futuro, si preoccupa semmai di fornire dei correttivi all’università del passato.

 Note sull’autonomia

 Il DDL è costituito da tre aree di intervento: la prima riguarda l’organizzazione del sistema universitario, la seconda la qualità ed efficienza del sistema, la terza si occupa del personale accademico e del reclutamento. In totale il decreto si compone di  15 articoli, che Walter Tocci ha ascritto ad una «furia normativa che rasenta il ridicolo». Secondo Tocci infatti «il testo contiene 171 norme, la gran parte delle quali sono deleghe che rinviano alla produzione di altre leggi, per cui si può prevedere un livello finale di circa 500 nuove norme che vanno ad aggiungersi ad un apparato normativo già elefantiaco». A queste nuove norme  conseguirà poi l’onere per ciascun Ateneo di riscrivere gran parte dei propri regolamenti interni, con tempi di attuazione inevitabilmente lunghi. Un tale apparato normativo investirà la classe dirigente degli atenei tenendola impegnata per lunghi anni in una nuova fase di transizione che seguirà le due fasi precedenti, ancora non del tutto conclusesi, della riforma 509 (il cosiddetto 3+2) e del DM 270.

Questo eccesso normativo manifesta l’intenzione del legislatore di voler contenere e imbrigliare il sistema universitario al fine di limitarne l’autonomia. A questo proposito un esempio emblematico è offerto dal comma 3 lett. a e b dell’art. 2 che incorpora i corsi di studio nei dipartimenti e riorganizza gli attuali dipartimenti ponendo un limite numerico preciso: non meno di 35 docenti per le medie e piccole università e 45 docenti per gli atenei grandi. Si tratta ovviamente di una rigidità con la quale si vuole impedire l’eccessiva proliferazione delle strutture universitarie. Ma si tratta anche di un vincolo di risparmio economico a cui si subordina, indistintamente,  la promozione della ricerca, che è poi il compito istitutivo degli stessi dipartimenti.

Ciò che colpisce di questi provvedimenti è la motivazione, dai toni tanto espliciti da sembrare ingenui. Si dice, ad esempio, che la finalità del DDL è «il complessivo processo di riordino della pubblica amministrazione» tramite lo strumento della «semplificazione delle articolazioni interne» e della «riorganizzazione» delle strutture: per il legislatore la fusione di due dipartimenti che derivano da storie culturali anche antichissime ha la stessa valenza della riorganizzazione degli uffici del catasto o della motorizzazione. 

Note sui finanziamenti

Un altro limite del DDL riguarda l’aspetto delle risorse economiche. L’università italiana avrebbe urgente bisogno di un finanziamento adeguato che gli consenta di colmare il divario con gli altri paesi europei. Per comprendere l’entità di questo divario basta citare due indicatori: il rapporto spesa/PIL in Italia  attualmente attestato allo 0.8% contro l’1.5% della media UE e il rapporto fra il numero degli studenti e dei docenti pari a 21/1 per l’Italia contro il 16/1 della media UE. Pertanto se, al di là degli slogan, il nostro paese volesse realmente adeguare la nostra università a quella dell’Unione Europea dovrebbe prevedere un piano di investimento straordinario pari a circa 11 miliardi di euro, con un incremento di circa 20000 unità di professori, pari ad un terzo dell’attuale corpo docente.

Note sulla rappresentanza

Uno degli aspetti più negativi del DDL riguarda il sistema di governo degli atenei caratterizzato da un pericoloso verticismo gestionale. Col decreto viene infatti conferito un potere quasi assoluto al Consiglio di Amministrazione (Art. 2, comma 2, lett. f, g) a discapito del Senato Accademico che, svuotato della sua tradizionale funzione di organo di governo, diviene un mero organo propositivo. Il DDL attribuisce, tra l’altro, al Consiglio di Amministrazione «funzioni di indirizzo strategico, di approvazione della programmazione finanziaria annuale e triennale e del personale […] della competenza a deliberare l’attivazione o soppressione di corsi e sedi, […] della competenza ad approvare la proposta di chiamata da parte del dipartimento».
Il CdA diviene quindi l’unico organo di governo dell’ateneo, non bilanciato da un organo legislativo e rappresentativo delle varie componenti interne agli atenei, quale avrebbe potuto essere il senato accademico riformato in senso democratico. Inoltre i componenti del CdA non sarebbero eletti dal personale universitario, ma designati o scelti con modalità «da definire». Si forma così una sorta di diade Rettore-CdA legata alla presenza di consiglieri esterni, la cui designazione dipenderà in qualche misura dal rettore stesso. Si prefigura in altre parole un governo degli atenei monocratico. Inoltre se i componenti esterni saranno dei soggetti privati, poniamo degli imprenditori, non si comprende secondo quale logica debbano essere scelti, né si comprende per quale ragione il loro ingresso nel CdA non debba avvenire a fronte di una adeguata contropartita economica come avviene di norma in tutte le società azionarie. Perché un imprenditore deve decidere di un ateneo senza rischiarvi un suo capitale? La privatizzazione dell’università pubblica è un errore, la sua svendita è addirittura un raggiro.  

Bisognerebbe poi stabilire i requisiti di designazione dei componenti esterni, chiamati a deliberare in materia di ricerca scientifica e didattica. Si teme infatti che i criteri di scelta possano essere politici, o, per essere più netti, spartitori. Se componenti del CdA dovessero essere di nomina  politica si prefigurerebbe un’occupazione dell’università da parte dei partiti che ne accelererebbe il processo di trasformazione in ASL. Questi consiglieri potrebbero anche appartenere a istituzioni non politiche o essere personalità di rilievo della società civile; in questo caso bisognerebbe specificare quali siano i criteri di scelta e dimostrare che questi soggetti hanno le competenze per gestire l’università. Infatti, è da ricordare che già negli attuali CdA sono presenti componenti esterni, senza che ciò abbia prodotto effetti di rilievo nella gestione degli atenei, proprio perché la loro nomina è strettamente controllata dal rettore. 

Note sui ricercatori

Al tema della docenza sono dedicati diversi articoli della legge. I punti critici a riguardo sono numerosi e schematicamente così riassumibili:

  1. Una delle prime conseguenze del DDL sarà il blocco temporaneo dei concorsi. Essi verranno rimandati  a causa dei tempi lunghi di entrata in vigore dei nuovi regolamenti. Il nuovo stop si aggiungerebbe a quelli del 2005 e del 2008 che hanno già reso incerto il futuro lavorativo dei ricercatori. L’effetto del nuovo blocco sarà in ultima analisi una drastica riduzione dei docenti di ruolo, poiché i pensionamenti non potranno essere compensati  (anche in virtù del vigente blocco del turn-over introdotto dalla legge 133).
  2. Il DDL conferma la legge 230/05 (legge Moratti) circa la messa a esaurimento del ruolo dei ricercatori e anzi ne anticipa gli effetti. Inoltre, si prevede un notevole aggravio del carico didattico dei ricercatori a discapito dello svolgimento della loro attività di ricerca: l’attuale limite di 350 ore di didattica diviene da valore massimo valore minimo (art. 5 comma 4 lett. c), mentre non si riconosce ai ricercatori il ruolo effettivo di professore.
  3. Il DDL istituisce, poi, una nuova figura di ricercatore a tempo determinato (art. 12) che, assieme alla messa a esaurimento dell’attuale ruolo dei ricercatori, e al mantenimento delle numerose figure esistenti (borsisti post-doc, assegnisti di ricerca) porterà all’ulteriore aumento di lavoratori della conoscenza precari. Ambigua è anche la denominazione di “ricercatore”, quando sarebbe stata preferibile quella di “professore a tempo determinato”. Infatti, per la nuova figura è previsto l’affidamento di compiti didattici e di servizio agli studenti per 350 ore annue.
  4. Con il decreto si istituisce poi un doppio canale di selezione dei ricercatori a tempo determinato:  vi saranno ricercatori selezionati tramite procedure locali e ricercatori selezionati tramite una commissione nazionale che avrà anche il potere di scegliere le sedi alle quali attribuire i posti (art. 12, comma 9).

Queste norme sulla docenza riguardano sia i nuovi ricercatori a tempo determinato, a cui viene prefigurata un’allettante tenure track senza reale futuro, sia i “vecchi” ricercatori già di ruolo, mortificati nella loro professionalità. Ai primi l’accesso al ruolo di associato sarà nei fatti impedito dalla scarsezza di risorse e dalla presenza di un cospicuo numero di ricercatori di ruolo che già da molti anni aspira a una progressione di carriera. Ai secondi, invece, verrà sempre più assegnata una funzione di docente di serie B, che “insegna” senza riconoscimento giuridico, economico e di carriera e “fa ricerca” solo se gliene rimane il tempo.
Se questo disegno di legge colpisce il sistema universitario pubblico, lo fa in modo particolarmente duro con i ricercatori. Mentre la cosiddetta casta dei “baroni”, oggetto di strali polemici e di altisonanti messe al bando, non è minimamente scalfita nelle sue prerogative.  I professori ordinari, fra cui si dovrebbero annidare i baroni, infatti, vengono ampiamente rafforzati nel loro potere perché diventano gli unici arbitri dei concorsi. Il potere accademico col suo malcostume non perde nulla ed anzi  esce rafforzato da una riforma debole.

 Una protesta forte

Una legge innovativa avrebbe dovuto rompere l’attuale schema di avanzamento di carriera basato sull’anzianità e la rigida ripartizione in fasce di docenza. E avrebbe dovuto prevedere anche un allargamento del numero di docenti con l’immissione in ruolo dei numerosi precari che da anni portano il peso di una buona parte della didattica e della ricerca accademica.  Un’iniezione di forze giovani e la creazione di una sola fascia docente avrebbero consentito una democratizzazione nei processi di gestione degli atenei e la creazione di nuovi spazi di innovazione e modernizzazione.
É evidente che la miscela costituita dalla proliferazione normativa, dal verticismo gestionale e dal concentramento dei poteri nelle mani di pochi, avvantaggerà i tecno-burocrati accademici che da decenni governano gli atenei e che per lo più sono responsabili dell’attuale crisi dell’università. Le forze giovani rimarranno invece compresse da un meccanismo di selezione lungo e complesso che ne frustrerà le aspirazioni e ne stempererà lo slancio nello studio e nella ricerca.

Rimane infine da rispondere alla domanda iniziale sul perché l’opposizione a questo progetto di riforma è assente o solo latente. Le ragioni possono essere molteplici, perché diversi sono i soggetti coinvolti. Possiamo avanzare alcune ipotesi:

  1.  Una parte dell’establishment accademico trae vantaggio da una nuova impostazione verticistica del governo degli atenei. Tale posizione è ben rappresentata dalla conferenza dei rettori che ha valutato positivamente l’impianto del DDL, suggerendo solo poche proposte di modifica.
  2. Gli studenti, che attraverso il movimento spontaneo dell’Onda avevano ben interpretato le conseguenze della legge 133, sentono questo DDL a loro estraneo: essi sono assenti dal DDL, evidentemente perché la nuova università non si vuole costruire intorno a loro.
  3.  Una parte dei docenti estranei alle logiche di potere interne agli atenei confida che il lavorio parlamentare intorno al testo (che al Senato ha già prodotto oltre 800 emendamenti) modificherà la legge depotenziandone gli aspetti di cambiamento. Questa convinzione è avvalorata dalle sorti che hanno subito numerosi progetti di riforma universitaria, bloccati in parlamento oppure, se approvati, rimasti inapplicati (come accaduto, ad esempio, con la legge 230 del 2005, di cui mancano ancora diversi decreti attuativi).
  4. Un’altra parte dei docenti apprezza alcuni aspetti del DDL e ne auspica una rapida approvazione; ad esempio piace l’unificazione di didattica e ricerca in un solo dipartimento e l’introduzione del sistema di valutazione.

Rimangono fuori da queste schematiche spiegazioni i precari della ricerca e i ricercatori di ruolo. Questo DDL è contro di loro e da loro per primi dovrebbe nascere un’azione pubblica di contrasto. Nelle ultime settimane si è andato delineando un nuovo movimento di ricercatori che, partendo dal malcontento provocato dalla messa ad esaurimento del ruolo dei ricercatori e dal mancato riconoscimento giuridico della funzione docente, è approdato ad un’analisi critica del DDL. Il movimento di protesta si è dato un primo appuntamento nazionale ad Aprile nelle due assemblee di  Roma e  Milano. L’azione di contrasto che i ricercatori potranno mettere in campo è fondamentalmente basata su un’applicazione rigorosa della legge 382/80, la quale non contempla l’obbligo di tenere corsi o moduli curriculari per i ricercatori stessi. Essi con tale scelta sarebbero in grado di bloccare all’incirca il 40-50% dei corsi di laurea offerti dagli atenei. Ad una riforma debole i circa 25.000 ricercatori italiani devono rispondere con una protesta forte.  

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NOTE

Il riferimento a Giuseppe Ricuperati è contenuto in  Annali di Storia delle Università italiane - Volume 5, CISUI - Centro Interuniversitario per la Storia delle Università Italiane, Bologna 2001. Il saggio è anche disponibile in http://www.cisui.unibo.it/annali/05/annali_05.htm.


Walter Tocci ha scritto nel 2009 un articolo dal titolo Quale riforma per l’università, ora disponibile in http://www.centroriformastato.org/crs2/spip.php?article114.

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