Rivista dell'Università in Movimento
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La governance delle università statali e non statali prima e dopo la riforma Gelmini
Sapere / Potere - Analisi
Guglielmo Faldetta    13.02.11

universita-stataliIl tema della governance è stato ed è tuttora certamente uno dei punti al centro del dibattito sulla riforma dell’università, approvata in via definitiva il 23 dicembre 2010. Uno dei temi maggiormente discussi, infatti, è stato quello della cosiddetta “privatizzazione” delle università, in virtù fondamentalmente dell’ingresso di soggetti esterni all’interno degli organi di governo, con particolare riferimento al Consiglio di Amministrazione. Per tale ragione, ma anche per cercare di fare un confronto tra le università statali per come oggi le conosciamo, e quelle “private” o, meglio, non statali, attualmente esistenti in Italia, si analizzeranno, seppur sommariamente, i principali organi di governo, e si proverà anche a capire come essi si modificheranno a seguito della riforma da poco approvata. Prima di fare questo, ci sembra utile offrire un sintetico, e certamente non esaustivo, quadro di riferimento sul sistema delle università italiane, con particolare riguardo per quelle non statali.

Breve panoramica sulle università non statali

Ad oggi in Italia sono presenti (fonte: http://cercauniversita.cineca.it/): 67 università statali (di cui 3 istituti di alta formazione dottorale e 3 scuole superiori) e 28 università non statali (di cui 11 università telematiche). Le università non statali, altrimenti denominate «libere università», sono quelle legalmente riconosciute ed autorizzate, con provvedimento avente forza di legge, a rilasciare titoli accademici relativi all’ordinamento universitario di valore legale identico a quelli rilasciati dalle università statali. Esse possono essere suddivise fondamentalmente in due categorie:

  1. quelle aventi effettivamente natura privata, in quanto promosse da soggetti privati
  2. quelle aventi natura pubblica, in quanto promosse da enti territoriali, fondazioni, consorzi o altri enti di diretta emanazione pubblica.

Anche le università non statali, sia quelle aventi natura privata che quelle aventi natura pubblica, sono da considerarsi soggetti di diritto pubblico e sarebbe dunque improprio definirle “private”, in considerazione del loro assoggettamento alla disciplina pubblica relativamente, ad esempio, al reclutamento dei docenti e alla risoluzione delle controversie sulle procedure amministrative. Le università non statali si differenziano da quelle statali essenzialmente per una più accentuata autonomia, che consente loro, ad esempio, di assumere forme di governance diverse da quelle previste per le università statali, per le modalità di istituzione e per il contributo finanziario, che chiaramente deve derivare in massima parte da fonti non statali. Escludendo le 11 università telematiche, delle 17 università non statali attualmente presenti in Italia, la grande maggioranza risulta promossa da soggetti privati; soltanto 4 sono quelle promosse da enti pubblici, tra cui l’Università Kore di Enna, all’interno della quale chi scrive presta servizio in qualità di ricercatore.

L’università Kore a confronto con l’Ateneo di Palermo: senato accademico e consiglio di amministrazione

Nel caso della Kore la natura pubblica dell’istituto può desumersi essenzialmente dall’analisi della sua genesi, dalla composizione degli organi di governo, e dalla provenienza delle risorse finanziarie. Al fine di effettuare il confronto tra la governance delle università statali e quelle delle università non statali, si prendono in esame due tra i principali organi di governo, ossia il senato accademico e il consiglio di amministrazione di un ateneo statale, quello di Palermo, e di uno non statale, la Kore di Enna. Sommariamente possiamo affermare che se nell’università statale l’organo principale risulta essere il senato accademico, così non è in quella non statale, in cui assume primaria importanza il consiglio di amministrazione.

Ancora, un’ulteriore e sostanziale differenza consiste nelle modalità di nomina dei membri degli organi considerati. Nell’università statale, infatti, si fa ampio uso del metodo elettivo, mentre in quella non statale prevale un’impostazione particolarmente gerarchica e verticistica, per la quale tutti i membri sono di fatto designati e non eletti. Peraltro, tale impostazione si estende anche ad altri organi qui non presi in considerazione, quali ad esempio i presidi di facoltà, o i presidenti di corso di studi. Alla Kore, di fatto, l’unica carica elettiva è quella di rettore, il quale, però, viene eletto dal consiglio di amministrazione. Scendendo più nel dettaglio, nell’Ateneo palermitano il senato accademico è «l’organo al quale sono affidate le attività di indirizzo, di programmazione dello sviluppo dell’ateneo e la scelta dei relativi criteri di attuazione». Alla Kore di Enna, invece, lo statuto stabilisce che il senato «esercita tutte le attribuzioni in materia di programmazione, coordinamento e di indirizzo scientifico e didattico che gli sono attribuite dalle norme dell’ordinamento universitario». Anche nella composizione e nella modalità di nomina, come già detto, si notano delle sostanziali differenze. Nel caso dell’università statale, infatti, il senato è composto dal rettore, dal pro rettore vicario, dal direttore amministrativo (anche se con semplice voto consultivo), dai presidi delle facoltà, dai rappresentanti dei professori straordinari e ordinari, dei professori associati e dei ricercatori, dai rappresentanti del personale tecnico-amministrativo e degli studenti. Tutti i membri rappresentanti vengono eletti dalle proprie categorie di appartenenza. Nel caso dell’università non statale, invece, il Senato è composto soltanto dal rettore e dai presidi delle facoltà; non sono previsti, quindi, membri eletti dal corpo docente, dal personale amministrativo o dagli studenti.

Dall’analisi delle attribuzioni del senato accademico, risulta piuttosto evidente che all’interno dell’università statale tale organo costituisce il fulcro del sistema di governance, in quanto, tra l’altro, coordina l’attività scientifica e didattica dell’Ateneo, formula i piani di sviluppo, istituisce, attiva e disattiva i dipartimenti, le strutture didattiche, di ricerca e di servizio, assegna alle facoltà i posti di professore e ricercatore e propone al consiglio di amministrazione la destinazione dei posti di personale tecnico-amministrativo, formula i criteri di ripartizione tra le diverse aree scientifiche dei fondi previsti in bilancio per il finanziamento della ricerca, formula il piano di sviluppo edilizio. Nell’ateneo non statale, invece, il sistema di governance appare maggiormente centrato sul consiglio di amministrazione, del quale ci occuperemo tra breve. Il senato accademico assume più il ruolo di organo proponente che deliberante, in quanto, tra l’altro, detta gli indirizzi generali per la gestione delle strutture didattiche e scientifiche, delibera l’istituzione dei corsi di studio ed interviene sulle modificazioni che li riguardano, delibera sui programmi di ricerca e sugli indirizzi generali per la ricerca scientifica, delibera i criteri per l’assegnazione dei finanziamenti interni per la ricerca scientifica, delibera le proposte agli altri organi dell’ateneo in ordine al programma generale di sviluppo dell’università, alla formulazione dello schema di bilancio, alla determinazione degli organici del personale docente, alle modifiche allo statuto ed ai regolamenti.

Relativamente al consiglio di amministrazione, come già accennato, esso risulta l’organo centrale all’interno del sistema di governance dell’università non statale, mentre assume un ruolo di minor rilievo nell’università statale. Nell’Ateneo palermitano esso provvede alla gestione amministrativa, finanziaria ed economico-patrimoniale dell’Ateneo, sulla base delle linee programmatiche di sviluppo formulate dal senato accademico, fatte salve le autonomie dei dipartimenti e delle altre strutture decentrate. Alla Kore, invece, esso è il massimo organo di governo, di programmazione e di indirizzo generale dell’università. Anche nella composizione e nella modalità di nomina, come già anticipato, si notano delle sostanziali differenze. Nel caso dell’università statale, infatti, attualmente il consiglio di amministrazione è composto dal rettore che lo presiede, dal rettore vicario (senza voto deliberativo), dal direttore amministrativo, da nove rappresentanti dei professori ordinari, dei professori associati e dei ricercatori (tre per fascia), da tre rappresentanti del personale tecnico-amministrativo e da tre rappresentanti degli studenti. È chiaro, quindi, che quasi tutti i componenti sono rappresentanti del corpo docente, e vengono eletti. Nel caso dell’università non statale, invece, la composizione del consiglio di amministrazione evidenza chiaramente il controllo che i soggetti promotori esercitano sull’università, con particolare riguardo ovviamente agli enti territoriali. Esso, infatti, si compone di 20 membri e precisamente: del rettore, di tre docenti, appartenenti a tre diverse facoltà, in rappresentanza dei professori di I e di II fascia e dei ricercatori di ruolo dell’università, designati dal presidente, un rappresentante del M.I.U.R., designato dal ministro, un rappresentante della Regione siciliana, designato dal presidente della regione, un rappresentante della Provincia regionale di Enna, designato dal Presidente della Provincia, un rappresentante del Comune di Enna, designato dal sindaco, un rappresentante degli studenti, eletto dall’assemblea dei rappresentanti degli studenti. Fanno inoltre parte del consiglio undici rappresentanti dei promotori designati dal presidente della Fondazione Kore, dei quali uno assume anche il ruolo di presidente del consiglio.

Dall’analisi delle attribuzioni del Consiglio di Amministrazione, trovano conferma le nostre precedenti considerazioni: all’interno dell’università statale esso - quanto meno fino ad oggi - ha compiti prevalentemente di natura amministrativa e finanziaria. Infatti, tra l’altro, approva il bilancio di previsione, le sue variazioni e il conto consuntivo, elabora ed approva il regolamento di ateneo per l’amministrazione, la finanza e la contabilità, approva il piano di sviluppo edilizio formulato dal senato accademico, prende le iniziative per la sua esecuzione, vigila sulla gestione dello stesso e sulla conservazione del patrimonio mobiliare e immobiliare, vigila sulla gestione del personale tecnico-amministrativo. Nell’Ateneo non statale, invece, il consiglio risulta essere il fulcro della governance universitaria, in quanto, tra l’altro, determina l’indirizzo generale di sviluppo dell’università, delibera sui relativi programmi e i criteri generali per l’attivazione di strutture e servizi, delibera sulle eventuali modifiche allo statuto dell’università, delibera, su proposta del senato accademico, il regolamento didattico di Ateneo, elegge il rettore, approva il bilancio di previsione e il conto consuntivo, delibera sui finanziamenti destinati alle attività di ricerca, adotta gli atti regolamentari concernenti le assunzioni del personale dell’università, gli acquisti di beni e servizi e i codici comportamentali della comunità universitaria.

Senato accademico e consiglio di amministrazione dopo la riforma Gelmini

Come accennato in premessa, uno dei punti maggiormente dibattuti ed oggetto di polemica della recente riforma dell’università è stato proprio quello della governance: molti di coloro che si sono opposti alla riforma hanno infatti ravvisato nell’ingresso di soggetti esterni all’interno del consiglio di amministrazione un rischio di “privatizzazione” delle università. Per affrontare la questione, va premesso che, come si è mostrato prima, anche un’università non statale come la Kore difficilmente può definirsi “privata”, in quanto ciò che conta per stabilire una definizione in tal senso è la provenienza delle risorse patrimoniali e finanziarie e l’ambito di provenienza dei membri dell’organo di governo prevalente, che nel caso dell’ateneo ennese è il consiglio di amministrazione.

Pur tuttavia va detto che certamente la riforma sposta il baricentro della governance delle università statali a favore del consiglio di amministrazione; ad esempio nel momento in cui attribuisce al consiglio di amministrazione le funzioni di indirizzo strategico, la competenza a deliberare, previo parere del senato accademico, l’attivazione o soppressione di corsi e sedi, la competenza disciplinare relativamente ai professori e ricercatori universitari, la competenza ad approvare la proposta di chiamata dei docenti da parte del dipartimento. Inoltre, la riforma cambia la composizione del consiglio, che adesso prevede la non appartenenza ai ruoli dell’ateneo di un numero di consiglieri non inferiore a tre nel caso in cui sia composto da undici membri e non inferiore a due nel caso in cui sia composto da un numero di membri inferiore a undici. Peraltro il presidente, eletto dal consiglio stesso, può non essere il rettore, bensì uno dei predetti consiglieri esterni ai ruoli dell’ateneo. Ad eccezione del rettore e di una rappresentanza elettiva degli studenti, inoltre, gli altri componenti possono essere designati o scelti secondo modalità previste dallo statuto.

Pur non volendo esprimere in questa sede un giudizio di preferenza sull’impostazione di fondo statale o non statale dell’università, ci sembra tuttavia che il sistema di governance prospettato dalla riforma pecchi di coerenza. Se infatti da un lato sposta, come già detto, l’asse del governo universitario a favore del consiglio di amministrazione, al cui interno troveranno posto anche membri esterni ai ruoli universitari, dall’altro non vincola l’ingresso di tali soggetti alla provenienza delle risorse patrimoniali e finanziarie. Nel caso fin qui preso in esame della Kore di Enna si è visto un sistema di governo maggiormente coerente: la Kore è un’università non statale controllata dagli enti territoriali le cui risorse patrimoniali e finanziarie provengono, almeno ad oggi, prevalentemente da tali soggetti. Il nuovo modello di università che emerge dalla riforma da poco approvata, al contrario, sembrerebbe aprire spazi di controllo e di esercizio del potere a soggetti esterni all’università stessa, siano essi privati o pubblici, senza che a questo segua una corrispondente provenienza delle risorse patrimoniali e finanziarie. Pertanto, più che verso la “privatizzazione” delle università, la riforma pare spingere verso la possibilità di creare luoghi di potere e di controllo di risorse prevalentemente statali. Si tratta di spazi di potere che in altri ambiti pubblici già esistono e che spesso, purtroppo, si associano allo sviluppo di sistemi di clientele. Su aspetti come questi, più che su facili slogan, dovrebbe concentrarsi la protesta di chi non condivide la riforma. Su aspetti come questi si dovrebbero aprire spazi di discussione e tavoli di confronto. Sempre che, ben inteso, si voglia davvero ragionare del “bene” dell’università.

 

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